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  La saga delle concessioni balneari continua

04/04/2023 - Diritto commerciale e turistico

Torniamo a occuparci delle concessioni balneari, che avevamo già seguìto in un di marzo e uno di giugno 2022.

Lo scorso dicembre, nell’ambito del d.l. n. 198/2022 (c.d. decreto milleproroghe), il Governo ha prorogato l’efficacia delle concessioni balneari attualmente in essere fino alla fine del 2025.
Precedentemente, la Corte di giustizia (2016) aveva sostanzialmente bocciato il sistema italiano che prevede una proroga automatica delle concessioni demaniali balneari. A seguito di questa pronuncia e delle successive sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 17 e 18 del 2021), si era stabilito di cambiare marcia entro la fine del 2023, salvo differimento al 31 dicembre 2024 in casi straordinari.

 

Il Governo italiano ha deciso però di disattendere questa previsione, prorogando ulteriormente il termine per adeguarsi al quadro comunitario.
Il decreto milleproroghe, poi convertito in legge, ha previsto che le concessioni esistenti mantengano la propria efficacia fino al 31 dicembre 2025 e che, comunque, questa efficacia perdurerà fino al rilascio dei nuovi provvedimenti concessori a seguito di gara pubblica. Agli enti è inoltre vietato di procedere alla emanazione di procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni interessate fino all’adozione dei decreti legislativi previsti dalla l. n. 118/2022 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), relativi alla mappatura delle concessioni demaniali esistenti.
Ai titolari delle concessioni è stato concesso di mantenere i manufatti amovibili fino al 31 dicembre 2023.

Il decreto esaminato ha inoltre previsto l’istituzione di un “Tavolo tecnico consultivo in materia di concessioni demaniali” con compiti consultivi e di indirizzo.
Un primo compito sarà quello di acquisire i dati relativi ai rapporti concessori in essere delle aree demaniali marittime, lacuali e fluviali, da accertarsi con il decreto mappatura (ancora non emanato) e, successivamente, definire i criteri tecnici per la determinazione della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenuto conto sia del dato complessivo nazionale che di quello disaggregato a livello regionale, e della rilevanza economica transfrontaliera (art. 10-quater, l. conv. n. 14/2023).

Ora, la scarsità della risorsa naturale disponibile e la rilevanza economica transfrontaliera delle concessioni sono due dei presupposti in base ai quali la Corte di giustizia aveva ritenuto che il sistema delle proroghe automatiche fosse lesivo del principio di concorrenza, e quindi della Direttiva Bolkestein (art. 12, Direttiva n. 2006/123/CE), nonché dei principi fondamentali del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, richiedendo invece il ricorso a procedure di evidenza pubblica.
Se il tavolo tecnico non dovesse riconoscere questi caratteri, potrebbe ritenere non doveroso il ricorso alle procedure a evidenza pubblica nell’affidamento delle concessioni demaniali, mantenendo lo status quo delle attuali concessioni già in essere.

La disposizione legislativa sembrerebbe dunque instaurare un “doppio binario”, cioè prevedere l’applicazione di una diversa normativa basata sulla distinzione tra concessioni giustificate dalla sussistenza o meno della scarsità della risorsa naturale disponibile. Si tratterebbe, in sostanza, di un ulteriore tentativo di sottrarre gli operatori del settore balneare all’applicazione della normativa comunitaria a tutela della concorrenza e quindi al dovere di affidare le concessioni demaniali attraverso una procedura ad evidenza pubblica, aperta a tutti i concorrenti interessati, senza discriminazioni.

Si verrebbe così a creare un’ulteriore incertezza sul settore, la quale è stata da un lato evidenziata dal Presidente della Repubblica e dall’altro paralizzata dal Consiglio di Stato con una pronuncia dello scorso 1 marzo.

Il Presidente Mattarella, in occasione della promulgazione della legge di conversione, ha inviato una lettera ai Presidenti delle Camere e alla Presidente del Consiglio nella quale ha dapprima stigmatizzato il ricorso alla misura della decretazione d’urgenza – e in particolare ai c.d. “decreti milleproroghe” – in assenza dei requisiti di necessità e urgenza propri di questa misura legislativa, nonché dell’omogeneità del contenuto della materia trattata (ne abbiamo parlato qui).

Per quanto più ci interessa, poi, il Presidente della Repubblica mostra perplessità circa le norme inserite in materia di proroghe delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive.
Questa materia è infatti, da tempo, all’attenzione della Corte di Giustizia europea, che ha ritenuto incompatibile con il diritto europeo la proroga delle concessioni demaniali marittime disposta per legge, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.

Le disposizioni del decreto-legge e della legge di conversione, oltre a contrastare con le sentenze del Consiglio di Stato, sono difformi dal diritto dell’Unione Europea, anche in considerazione degli impegni in termini di apertura al mercato assunti dall’Italia nel contesto del PNRR.
Quanto alle modifiche approvate nella materia esaminata, è evidente che i profili di incompatibilità con il diritto europeo e con decisioni giurisdizionali definitive (sentenze dell’Adunanza plenaria) accrescono l’incertezza del quadro normativo e rendono indispensabili ulteriori iniziative di Governo e Parlamento. Secondo Mattarella, sarà infatti necessario assicurare l’applicazione delle regole della concorrenza e la tutela dei diritti di tutti gli imprenditori coinvolti, in conformità con il diritto dell’Unione, nonché garantire la certezza del diritto e l’uniforme applicazione della legge nei confronti dei soggetti pubblici e privati che operano in tale ambito.

Come anticipato, anche il Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, sent., 1 marzo 2023, n. 2192) – organo di primo grado della giustizia amministrativa – è intervenuto sul punto, ritenendo che le disposizioni legislative nazionali che hanno disposto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime siano illegittime poiché in contrasto con l’art. 12 della direttiva Bolkestein e per tale ragione vadano disapplicate, sia dal giudice, sia dalla pubblica amministrazione.

A tal proposito, si precisa che lo strumento della disapplicazione della norma interna in contrasto con la norma sovranazionale ha come finalità la certezza delle regole tra i due sistemi giuridici – interno e sovranazionale – alla luce del rapporto gerarchico tra le fonti (principio di primazia del diritto dell’Unione Europea sul diritto interno, fatta salva la teoria dei controlimiti).

È prevedibile che, in mancanza di un cambio di rotta, si possa aprire una procedura di infrazione europea, che si concluderà con la condanna dello Stato italiano per violazione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione Europea, e con l’applicazione delle relative sanzione economiche.

 

Attività

Dopo aver letto l’articolo con l’aiuto dell’insegnante, consultate il materiale relativo alle concessioni balneari ricorrendo anche ai link presenti nell’articolo e che trovate sul sito di Ultim’Ora.
Dividetevi in gruppi e realizzate un PowerPoint nel quale evidenziate e ripercorrete cronologicamente i vari passaggi che hanno caratterizzato la “saga” delle concessioni balneari.

 

Fonti per approfondire:

 

Riferimenti nei testi Zanichelli:

  • Ronchetti, Diritto e legislazione turistica 4ed, vol. 2, p. 153

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