Il Consiglio di Stato torna a pronunciarsi sulla proroga delle concessioni balneari

07/05/2024 - Diritto commerciale e turistico

Come le migliori saghe cinematografiche che si rispettino, anche quella delle concessioni balneari ha un nuovo capitolo.
In più occasioni era stato infatti affrontato il tema delle concessioni balneari per finalità turistico-ricreative (aprile 2023; giugno 2022; marzo 2022). Può dunque essere utile fare un breve “riassunto delle puntate precedenti”, per capire a che punto della storia si era arrivati.

Passaggi principali della vicenda

Tutto era originato da una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che, nell’ormai 2016, aveva ritenuto illegittimo il sistema di proroga automatica delle concessioni balneari italiane, poiché non conforme al diritto sovranazionale e in particolare alla famosa direttiva Bolkestein (2006/123/CE).

Può essere anche utile ricordare che, aderendo alla Comunità economica europea dal 1957 e poi all’Unione Europea dal 1993, lo Stato italiano – così come gli altri Stati membri – ha attribuito alcune delle proprie funzioni all’Unione Europea, limitando pertanto la propria sovranità in alcuni ambiti a favore dell’ordinamento sovranazionale (ossia quello dell’UE).
In altri termini, si parla da un lato di principio di attribuzione, su cui si fonda l’ordinamento sovranazionale, e dall’altro di principio del primato del diritto sovranazionale sul diritto interno, fatto salvo il limite dei principi fondamentali della Costituzione (il cosiddetto “nocciolo duro”).

Nel 2018, la legge n. 145 (primo Governo Conte) disattendeva la sentenza della Corte di Giustizia, prevedendo la proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari in essere fino al 31.12.2033.
Questa legge è stata oggetto di due sentenze gemelle del Consiglio di Stato nel 2021, in adunanza plenaria. Le sentenze affermano che la proroga automatica delle concessioni balneari già rilasciate risulta “tamquam non esset” (ossia come non esistesse), poiché le leggi nazionali che dispongono – o disporranno – la proroga automatica contrastano con l’ordinamento dell’Unione Europea e, in quanto tali, non devono essere applicate né dalla Pubblica Amministrazione, né dai giudici. Quindi, ad esempio, le proroghe disposte dai Comuni non potrebbero produrre effetto, in quanto derivanti da una legge inapplicabile.
Con legge 118 del 2022 (governo Draghi) si sono recepiti gli effetti delle sentenze dell’Adunanza Plenaria e della Corte di Giustizia, ma si è concessa la possibilità di un anno di “proroga tecnica”, quindi fino al 31.12.2024.
Da ultimo, il decreto cosiddetto milleproroghe (governo Meloni) ha stabilito una ulteriore proroga del termine delle concessioni in essere al 31.12.2025.

Sentenza n. 3940/2024 del Consiglio di Stato

Questo breve riepilogo serve per arrivare al 30 aprile 2024, data di pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato (n. 3940/2024), con la quale è stata confermata la scadenza del termine delle concessioni balneari al 31.12.2023, obbligando così le amministrazioni comunali a disapplicare eventuali deroghe al 31.12.2024.

Con questa sentenza si ribadisce in altre parole l’immediata necessità di ricorrere alle procedure di gara pubblica, che assicurano pari trattamento tra i soggetti economici potenzialmente interessati, per assegnare le concessioni demaniali che presentino determinate caratteristiche (come la scarsità della risorsa naturale).

Cosa si intende per scarsità della risorsa naturale?

L’art. 12 della direttiva Bolkestein ravvisa nella scarsità della risorsa naturale uno dei presupposti necessari per negare la possibilità di rinnovare in via automatica le concessioni in oggetto e quindi imporre il ricorso alla gara pubblica.

La sua definizione è però piuttosto fumosa, tanto da lasciare un certo margine interpretativo in capo agli Stati membri circa le modalità con cui valutarne la sussistenza, seppure affidandosi a criteri oggettivi e trasparenti.

Ad esempio, i giudici nazionali hanno inteso la scarsità della risorsa naturale come limite ontologico, ossia il trattarsi di un bene per sua natura destinato a essere limitato sia per numero sia per estensione. Altri invece hanno valorizzato anche l’aspetto qualitativo, oltre a quello quantitativo, da intendere come la capacità della risorsa di attrarre potenziali concorrenti.

La Corte di Giustizia, tornata sul tema nel caso Ginosa del 2023, ha affermato che la scarsità della risorsa naturale va valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero a livello locale.

Ulteriori episodi di questa saga sono sicuramente ancora da scrivere, fintantoché il settore non verrà regolamentato e quindi si fornirà certezza giuridica per tutti i soggetti coinvolti.

Attività

Dopo aver letto gli articoli richiamati ed esservi documentatevi online, dividetevi in più gruppi. Ciascuno rappresenterà un diverso interesse in gioco: ad esempio, gli attuali titolari di concessioni balneari; la classe politica; i giudici.
Con l’aiuto dell’insegnante, aprite un dibattito in classe, durante il quale ciascun gruppo indicherà delle argomentazioni a favore o contro.

Fonti per approfondire:

Riferimenti nei testi Zanichelli:

Ronchetti, Diritto e legislazione turistica 4ed, vol. 2, pp. 149-151;178
Ronchetti, Diritto e legislazione turistica 5ed, vol. 2, pp. 153-155; 186
Ronchetti, Diritto e legislazione turistica 4ed, vol. 1, pp. 318; 338
Ronchetti, Diritto e legislazione turistica 5ed, vol.1, pp. 318;335
Monti, Per questi motivi, vol. 2, pp. 448-449
Monti, Per questi motivi, vol. 3, pp. 351-354;411;413-414
Monti, Per questi motivi, articolazione RIM, vol. 2, pp. 137; 139-140

Tag: concessioni balneari, Consiglio di Stato, Corte di Giustizia, direttiva Bolkestein